新加坡住房保障體系
本文是中信泰富經濟研究部“上海居者有其屋”課題分報告。課題主報告〈關於上海“居者有其屋”的幾點認識〉見《加快轉變經濟發展方式》第六章。作者參加了2008年6月和7月先後兩次上海調研，8月25~29日再赴新加坡，分別到建屋發展局、市區重建局、公積金局、南洋理工大學、裕廊工業園及組屋住戶進行訪談和資料收集。
新加坡土地面積狹小，自然資源匱乏，連淡水都需要進口。1959年自治，人口160萬，GDP只有幾億美元。“當時，新加坡全部住房為四萬間，也就是說，平均40人才擁有一間房間”。“市區有84％的家庭住在店鋪裡和簡陋的木屋區，其中40％的人住在貧民窟和窩棚之內，只有9％的居民能夠住上像樣的公共住宅。”20世紀50年代簡陋木屋屯聚市區的情況與香港相若。“他們住在用棕櫚樹、舊箱子蓋成的茅屋裡，沒有衛生設備、沒有自來水或任何健康必需品。”1961年，河水山一場大火，47英畝木屋區化為廢墟，1.6萬戶無家可歸。
2007年，新加坡GDP達1613億美元，自有住房率90.7％，81％的人口居住在政府組屋中，人均居住面積約為30平方米。當世界各大城市的“房奴”現象如同瘟疫般腐蝕著社會，高昂的房價讓越來越多年輕人淪為依附父母的“啃老族”，新加坡大學畢業生卻能在參加工作的幾年內，輕鬆擁有一套寬敞的住房。在地廣人稀的國家，人人能住上大房子不奇怪；新加坡每平方公里六千多人口，不但實現了“居者有其屋”，還能更進一步“華廈供精選”了。如此成就的背後，是政府幾十年一貫的政治決心和政策設計。
一、凝聚民心，創造條件也要上的組屋系統
1965年，新加坡從馬來西亞聯邦中被踢出，“迫不得已宣佈獨立”。社會層面，伊斯蘭教和原住民的排華浪潮波濤洶湧，百萬華人自私自利一盤散沙，少數財團唯利是圖各留後路。經濟實力，轉口港地位岌岌可危，1965年GDP不到十億美元，貢獻了五分之一GDP的英軍基地馬上就要撤離，失業率高達14％，裕廊工業園的初期摸索困難重重。軍事力量，約兩千人的軍隊，多數是馬來亞的馬來人，“兩營新加坡軍隊是由一個馬來西亞的準將指揮的”。政治環境，國內黨派鬥爭激烈，而且，“必須嚇阻和預防吉隆坡的馬來過激分子煽動在新加坡的馬來西亞部隊鬧政變”。何為立國之本﹖李光耀說：“我們最珍貴的資產就是獲得人民的信任。”
“居者有其屋”，成為凝聚人民保家衛國的紐帶。李光耀思路明確：“我要讓新加坡每個家庭都有真正的資產讓他們去保護，尤其是他們自己的住房。”
新加坡的組屋，早在1927年英國殖民時期就已經存在。但是，自己當家作主後，殖民地時期的住房救濟制度，從此轉化為執政為民的住房保障體系，在世界上獨樹一幟。建屋發展局於1960年成立，取代英國殖民地時期的“改良信託局”。建屋局在頭三年就推出2.1萬套組屋，到1965年共推出5.4萬套。1964年，為加強人民對國家的歸屬感，政府通過建屋局公佈“居者有其屋”計劃，向組屋買主提供低息貸款。1968年，為解決人民無力支付購買組屋首期款的問題，通過了使用中央公積金購買政府組屋的決定。到1975年，三個建房五年計劃下來，已經有47％的居民住進組屋。
單純的建房投入，要耗費大量資源。對於早期國力薄弱的新加坡政府來說，不但要保障人民“居者有其屋”，從而穩定政權，經濟上也要有能力支撐。因此，興建組屋與發展經濟必須相得益彰。
由於馬來西亞的排斥，建立共同市場機會渺茫，新加坡不得不改變原來倚賴轉口貿易的經濟模式，發展自己的製造業。在吸引外資方面，規模最大的基礎建設是發展裕廊工業區。工業、商業和傳統轉口貿易都需要土地，將來的發展更需要提高土地的利用效率。土地從哪裡來﹖佔據了市中心大片位置的，是貧民窟。政府開始有計劃地在偏遠地段規劃、建設配套設施完善的組屋區；並陸續建成30多個分佈各區的大小工業園，既方便居民就近就業，也滿足了發展經濟所必需的勞動力需求。當人們從貧民窟搬到嶄新的樓房時，政府集中統籌了大量工業和商業用地，尤其是騰挪出中心區寶貴的土地，為今後的規劃發展打下良好基礎。
同時，新市鎮及配套設施建設極大地帶動了城市經濟發展。相應增加的供水、供電、供氣、交通、通訊等公用事業，還有學校、商場、銀行乃至政府機構，也帶來了就業機會。“在設計組屋區和新鎮時，一個中心的原則就是要考慮居民的生活、娛樂和就業等各個方面，讓組屋區和新鎮擁有自給自足的全面設施，使居民在各個方面均感到便利。從實際的情況來看，新加坡的公共住宅是按住宅中心、鄰里中心和新城鎮的三級中心進行規劃：大約600~1000戶居民組成一個住宅區，區內植有各種花草樹木，環境優美，同時還設有居民集會與兒童遊戲運動的場所；大約3000~7000戶居民組成一個鄰里中心，裡面設有商店、市場、攤販中心、醫務所、託兒所以及住宅管理機構等；大約3~5萬戶、總共15~25萬居民構成一個新城鎮，新鎮內各種服務設施完善，擁有商業中心、百貨中心、超級市場、銀行、圖書館、電影院、室內外運動場、游泳池、學校和醫院等，居民們的生活、娛樂、就業和子女上學等均很方便。”再加上與此相對應的拆遷、控制城市污染、修建高速公路和地鐵，以及多年不斷地填海造地，處處都在推動城市建設、帶動經濟發展。
從1960年建屋發展局成立，到1971年，共建設組屋117225套，35％以上的新加坡公民住上了政府組屋。住宅建設、商業服務設施和公共配套設施的建設，大大推動了建築等行業的發展。建築業產值佔GDP的比重，從1960年的3.6％上昇到1970年的7.3％。與此同時，製造業發展與居者有其屋相得益彰，從1960年的11.9％上昇到1970年的19.7％。失業率，則從獨立之初的14％大幅下降到1971年的4％左右。
二、按收入水平定價——“興建人民負擔得起的優質房屋”
新加坡的組屋由政府興建，售價也由政府控制，不會像市場價格那樣大起大伏。組屋制度的關鍵，是按購買者的收入水平來定價。與此相配合的，是公積金強制儲蓄，以及配套的土地徵用制度。直接的政策效果，是政府“脅迫買房”，人民不買白不買。作為國際大都市，新加坡90.7％的住房自有率明顯偏高。
1. 建屋局“收支兩條線”
建屋局的目標，是“興建人民負擔得起的住房”，執政為民，其政策和制度設計核心是人民的支付能力。建屋局給一手組屋定價，主要考慮組屋買家的購買能力，而不是考慮自身的盈虧。新加坡受僱人士月均收入3578新元，一套四房式的組屋平均售價為16.2萬新元，相當於個人年收入的4~5倍。
在實施“居者有其屋計劃”的不同時期，一些具體的制度規定也在不斷調整：例如，1982年規定，“凡月收入在八百新元以下的家庭，可以租住公共組屋，也可以購買；月收入在800~4000新元之間的家庭應購買公共組屋，而不允許租用；月收入四千新元以上的高收入家庭只能按市場價格向私人建筑商購買住房，不准購買價格便宜的公共組屋。”隨著組屋供應量的增加，對家庭最高月收入的限制不斷放寬。目前，購買四房或五房式組屋的核心家庭，月收入以八千新元為上限；多代同堂家庭以1.2萬新元為上限；購買二房式或三房式的，每月家庭收入分別不得超過兩千新元和三千新元。
建屋局還為符合條件的組屋買主提供高達兩次的優惠貸款，利率低於商業銀行利率，攤還期可長達30年。
建屋局建少量出租的組屋，主要是照顧因工資低而買不起房的人。對於這類家庭，政府還額外提供優惠鼓勵他們買房：1994年起，政府以折扣價出售組屋給現有租戶，而且這些租戶都獲得全額的抵押貸款。租戶買房，“不受綜合所得的基準限制。”
提供林林總總的補貼、優惠，使建屋局常年赤字經營，因此每年要接受政府提供的貸款和補貼。政府對建屋局的貸款主要分三類，專款專用：建屋發展貸款，用於建造組屋和建屋局營運開支；抵押融資貸款，資助由建屋局提供給符合條件的組屋買主之購房抵押貸款；翻新融資貸款，資助建屋局向組屋住戶提供分期貸款以翻新組屋。貸款要還本付息，而政府對建屋局的另一大資助，是以補貼形式平衡建屋局的赤字。幾十年來，每財政年度的補貼額少則百萬，多則數億新元。截至2007年，政府對建屋局的營運赤字補助金累計達159億新元。
這樣，建屋局實際上是統收統支，“收支兩條線”運作，沒有盈利壓力，扮演著一個政府代理人的角色。可以說，是政府對建屋局的補貼，人為造就了新加坡在世界上首屈一指的住房自有率。
再進一步推敲組屋的成本和售價，如果不計地價成本：政府補貼較多的只是解困型的一房、二房式組屋；三房式的補貼較少，要補貼百分之十幾；建造四房式組屋基本上是持平；造五房式則不但不用政府補貼，還有近兩成的毛利（表~3）。截至2007年3月31日，建屋局共出售組屋83.08萬套，其中，建造成本與售價基本持平的四房式就佔了40％；有少量補貼的三房式佔26％；有盈餘的五房式佔25％；而需要政府大幅度補貼的一房、二房式只有1％。
由此推測，建屋局“按收入定價”的大原則下，還會有一條“參考線”，就是組屋的平均建築成本。拿捏住了這上下兩條線，再加上建屋局向土地局買地的錢終歸要上繳國庫，地價漲則政府收入也水漲船高，因此，政府在整個“居者有其屋”計劃中，其實並不用虧大錢。總的來說，還是政府貸款支持，組屋居民“用者自付”。
2. 中央公積金協助購房
然而，建屋局最初出售組屋的效果並不令人滿意：1964年推出的2068套只賣出1600套；到1967年，只賣出六千套。經調查，原因是民眾購買力不足，交不起20％的首付。為此，政府於1968年開始把中央公積金系統與購買組屋掛鉤。
新加坡的公積金制度於1955年建立。開始繳納率為10％，雇員和雇主各繳5％。以後逐年增加，強制雇主和就業人口繳納高額“中央公積金”作為社會保障。1984~1985年最高，雇員和雇主各繳25％，公積金佔工資比例高達50％。1986~1987年，雇員仍需繳納25％。隨後，繳納比率開始下調。
公積金供款雖然免稅，但要等到55歲才能開始提取。政府允許購房者動用公積金存款付首期和按月分期付購房款，則意味著可以“盤活”這一筆即使不買房也必須按月繳納的款項。從表~5的示例中可以看到，就算是售價較貴、政府補貼較少的大戶型四房式組屋，買家每月供款519新元，而可用於買房的公積金則高達863新元，綽綽有餘。因此，有了公積金購房這一條，申購組屋的人便大幅度增加。
對於低收入家庭，還有專門的“公積金房屋津貼計劃”。
獨特的定價制度和組屋與公積金的配合，用福利制度去激發公民的進取心，是組屋制度的思想結晶。因此，在政府的統籌設計下，建屋局並不是一個單兵作戰的機構，與政府和公積金局的配合非常密切（圖~1）。組屋和公積金形成了一個互為補充的系統：只有組屋沒有公積金，“居者有其屋計劃”推行不下去；只有公積金沒有組屋，單靠起伏跌宕的私人市場普遍解決住房問題，等於癡人說夢。
3. 政府控制土地
無論是建組屋、完善社區配套、建工業園，都必須大量徵用土地。政府於1967年頒布了《土地徵用法》，“授權自己為興建公共房屋或實施其它發展計劃而強制徵用私人土地。”而且，當時政府徵用土地的補償標準遠低於市價。1973年，修訂了《土地徵用法》，並規範了土地徵用的補償標準，根據幾個固定年份的地價來估值，使之越來越接近市價。1968年政府只擁有全國26.1％的土地，到1985年這一數字增加至75％。1995年，86％的新加坡人住進了組屋，政府開始規定要按市場價格徵用土地，建屋局建組屋時也必須用市場價格從土地局手中買地。
控制土地和地價，是大量建造政府和人民都負擔得起的組屋的基礎。
三、分隔兩個市場，組屋“遞進機制”與私房投機炒作兩不耽誤
國家貼錢建房子給老百姓住，跟其他國家的福利房有何區別﹖新加坡不僅“居者有其屋”，而且組屋可以在一個有准入限制的市場上買賣。這樣，既是鼓勵居民搬入面積更大更好的組屋，進一步改善居住環境；同時也是引入市場檢驗，盡可能地消除一般福利公屋制度的弊端。可謂執政為民的又一體現。
政府規定，組屋住滿五年，即獲完全產權，可以進入市場出售。購房後未住滿五年者，只能賣回建屋局。賣房1~2年後，得以重新向建屋局申請購買房屋。道理很簡單。“居民家庭隨人口增多和經濟條件的改善，可再次申請購買住房面積更大更好的組屋，前提是家庭收入尚未達到高收入標準。”這個居住時間限制與高收入限制標準一樣，逐步調整放寬到兩年半。2003年開始，“沒有向建屋發展局貸款，也沒有領取公積金購屋津貼的屋主，可在住滿一年後出售在公開市場上購買的組屋。”
政府規定“每個家庭只能有兩次直接向建屋局購買組屋的機會。……但是不能同時擁有兩間組屋。……許多居民在居住滿五年後，轉售組屋獲取相當的利潤，再向建屋局購買同類型或較大間的組屋。有些居民看到轉售組屋有利可圖，就算尚未有實際需要，也把家庭成員拆成兩個家庭核心，去申請購買新組屋。等到新組屋建好、分配後，為生活方便，仍與另一家庭核心如父母同住，新的組屋因此閒置，這樣的情形不在少數”。新加坡組屋過去只有在特殊情況下允許出租。2003年開始，“沒有向建屋發展局貸款，也沒有領取公積金購屋津貼的屋主，……可在住滿十年後，出租整間組屋”。
組屋自由買賣，把政府計劃與市場經濟打成一片。根本不用廉政公署立案偵查，媒體記者追蹤報道，任何官建房屋，可以通過組屋二手市場自由定價評判優劣。新加坡公民可直接向建屋局購買新建組屋，也可以在公開市場上選購轉售組屋，如果建屋局新推出的組屋質量、配套設施等不合心意，大可以“用腳投票”，改為購買二手組屋。新組屋空置數月、經年，建屋局就得檢討和改善。而且，二手組屋的市場價格，可以在更長時間尺度檢驗組屋質量。
另一方面，這個組屋二手市場並非敞開大門來去自如的。只有新加坡公民或永久居民可以參與。外國人連轉售組屋也不能買。在實際操作中，組屋的轉售必須在建屋局登記，房款的收支則是通過公積金賬戶來完成的，政府監管一絲不苟。
“這一下，把居民住宅消費與普通房地產投機分割成兩個市場。前者一戶一套，更多自住消費；後者來去自由，數量不限，敞開投機。房地產企業的投資、溫州炒房團的炒作、本地居民的保值增值，外國人和先富起來的高檔消費，繼續在對外開放的房地產市場盡情折騰。”（王小強〈關於上海“居者有其屋”的幾點認識〉，《香港傳真》No.2008-55）所以，新加坡的私人房地產市場同樣活躍，其投機性一點不亞於其他國家和地區。正如圖~2所顯示，二手組屋市場的價格，走勢比私人房地產市場更平穩、緩和。
四、組屋體系與政府的政策導向
值得強調的是，因為各項優惠貫通一氣，公積金的繳納比例、購買組屋的收入資格、出售組屋的條件限制等等規定，均不會綑住政府的手腳。相反，政府可以根據“居者有其屋”的實際需要、財政能力、建房進程、房地產景氣、社會就業等因素，隨時調整，不斷完善。譬如，隨著建屋局的建組屋進度，以及循序漸進將老百姓納入住房保障體系的需要，最高收入限制不斷調高，讓更多人受惠。又譬如中央公積金，自建立以後逐步添加住房、醫療、教育、投資增值等多種功能，繳納比例也可以及時配合政府的經濟、民生政策而調整。
1. “華廈供精選”
隨著新加坡經濟的發展，人民收入的提高，對房屋的要求也不斷提高，不僅僅滿足於老式組屋了。1989年，新加坡87％人口遷入組屋以後，政府目標從“居者有其屋”改變為“華廈供精選”。1991年建屋局推出了“設計計劃”，讓私人參與設計與建造公共住屋。在組屋中出現了六房式的公寓組屋。2005年，建屋局透過公共投標方式讓私人發展商參與公共房屋的開發。現在公寓式組屋已經被執行共管公寓所替代，後者有比組屋更好的設計和配套設施，目的是讓工資水平在八千新元上下的人，能夠自由選擇在私人房地產市場或者組屋市場購房，在私人房地產市場價格波動過大時能轉而享受國家福利。
同時，建屋局的補貼政策也在引導組屋住戶“小屋換大屋”。從1999年10月1日開始，獲選訂購新建組屋者或已提呈選購轉售組屋者，無論他們是搬遷到同類型組屋或是降級，如果在這之前已享受過一次住屋津貼，如公積金購屋津貼或是直接向建屋局選購組屋，他們都將不能再享受有優惠利率的抵押貸款。換言之，搬到更大戶型組屋者，就還可以享受優惠利率貸款。
2. 組屋輔助養老
新加坡和很多發達國家一樣，正在進入老齡化社會。1957年新加坡的出生人口為64060人，到1977年為18570人。特別是人口主要組成部分的華人，生育率更是逐年顯著下降。養老越來越成為新加坡政府的一件大事，各項相關政策不斷出臺。退休年齡一延再延，鼓勵老年人繼續工作。
公積金政策積極配合，為鼓勵雇主聘請55歲（後來放寬到50歲）以上的員工，這類雇員的企業和個人繳交公積金比例，比正常比例低；公積金內專作養老用途的特殊賬戶，要55歲以後才能領取。
很多老人退休後，覺得每月領到的公積金有限，影響生活質量。於是，住房政策也積極配合。1997年11月，新政府宣佈樂齡公寓計劃，推出35平方米和45平方米兩種公寓，以30年的期限出售給樂齡人士。政府會幫助老年人先賣掉原來的大組屋，然後用所得買這種老年公寓。這樣，老人不但可以拿到一筆錢充實生活，還可以和很多同齡人生活在一起。
政府還通過提供優先選擇權的方式，鼓勵多代同堂。建屋局有15％的新建組屋是用來鼓勵多代同堂而建的。同時還特意設計建造了三間一套和一間一套的相連組屋，既方便照顧老人，又能保證子女有自己的私生活。政策上，有傾斜的“購屋津貼計劃”和“已婚子女優先計劃”。“購屋津貼計劃”規定，第一次申購組屋者，若在公開市場購買一間靠近父母或者自己子女的組屋，可獲得四萬新元的購屋津貼。“已婚子女優先計劃”則規定，如果已婚子女在“抽籤購屋計劃”和“預購組屋計劃”下申請組屋以便與父母同住或住附近，將比其他申請者多一倍的機會抽中。
3. 組屋翻新與收攏民心
居者有其屋已基本實現，但是自1964年計劃實施以來，幾十年過去，早期建造的組屋看起來和新組屋差距明顯。同時，當大部分民眾得到組屋後，什麼方法可以讓他們繼續凝聚在政府、在人民行動黨周圍呢﹖組屋翻新計劃，再一次在人民和執政黨中間取得了雙贏。
新加坡政府開始對樓齡超過18年的舊組屋進行“主要翻修”，翻修費用大部分由政府承擔。政府提供給新加坡公民住戶的津貼佔總翻新費用93％。為避免鄰里間因翻新裝修而發生爭執，至少有75％鄰里投贊成票時工程才會展開。到1999年底，共有85個鄰里將近9.12萬個單位的組屋，獲選推行翻新計劃。其中37個鄰里完成它們的翻新工程，25個鄰里正在進行翻新，其餘的鄰里正處於設計、投票和招標階段。新加坡一些好幾十年的組屋外觀還很新，基本上看不出老化的跡象，組屋翻新計劃功不可沒。
“中期翻新延伸計劃”是為樓齡10~17年的組屋推行的，包括粉刷組屋外觀、兒童遊戲場、草地、電梯大廳、走廊及其它公共設施。“中期翻修不進行組屋內部的更新，費用由政府承擔，居民不需要分擔”。
最後是選擇性整體重建計劃，主要針對沒有翻新價值的舊組屋，目的是提高土地利用效率。住戶要搬遷，政府會在原址附近（一般兩站路內）建造新組屋，老住戶搬遷後，也能留在熟悉的生活環境中。
這些計劃中的重要一環，是1988年成立的市鎮委員會，接替建屋局管理和維護地產的權利，同樣每年接受政府撥款運作。這個委員會的會長和委員在當地德高望重，與人民行動黨關係密切。“設立城市委員會的目的最初是給居民在管理其房產方面有更多發言權，但由於其主席是人民行動黨議員，其餘成員從政府任命的居民委員會或公民協商委員會成員中加以選擇，因此是人民行動黨進行控制，保證選舉成功的一個機制。”從另一個側面看，政府把組屋的管理上昇到了“講政治”的高度。在組屋區更新計劃中不遺餘力，不但有效保證了物業管理中業主的權利可以伸張，而且杜絕了一般福利住房中，房屋維修困難、官僚作風嚴重、質量得不到保障的問題。
在很多城市和郊區，普通百姓經常路過各式豪華住宅，回到自己多年沒有改善的簡陋居所，議論著房地產大款們種種窮奢極慾的流言，耳聞目睹的是對現實不滿的實際教育。相反，我們在新加坡，無論是地鐵、出租車還是社區中心，碰到職業、年齡不同的新加坡人，幾乎人人都有寬敞的住宅，哪怕對政府的其它方面還有些意見，一說到新加坡住宅建設的成就，就很難挑出刺兒來了。
五、“居者有其屋”推動城市化與振興經濟
新加坡彈丸之地，曾經有20％的GDP是為英軍基地服務的。獨立以後，英軍撤離，新加坡面臨著大量人口失業和傳統進口替代型經濟轉型的雙重困難。“居者有其屋”，大興土木，多年來持續不斷，推動城市建設，帶動經濟發展。
發展到今天，新加坡一個幾百萬人口的城市，全面啟動城市住宅建設，從帶動建築等初級產業發展，一直到引發金融服務等諸多高附加值產業的鉅大需求，以及為滿足各種公共服務需求而增加的就業，成績可謂顯著。
在我國城市化多年嚴重滯後的背景下，人們群眾改善居住條件的內需潛力非常鉅大。如果像新加坡“居者有其屋”這樣的城市化建設放在一個更大範圍內，例如中國的若干大中城市，並向周邊的中小城鎮輻射開去，其推動經濟增長和容納就業的潛力有多麼鉅大，不難想像。不但是民心之所向，也足以成為“加快轉變經濟增長方式”、繼續推動整個國民經濟發展的火車頭。
因微信篇幅所限，編者刪節了註釋。
原刊《香港傳真》No.2008~79
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